Мы рады видеть Вас на сайте агентства " Ф э м и л и "
Проблемы правового регулирования отношений в приемной семье
Приемная семья предусмотрена Семейным кодексом РФ как одна из трех форм устройства на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения родителей. В развитие СК РФ принято Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье». Вместе с тем на практике такая форма устройства детей на воспитание в семью является наименее востребованной, о чем свидетельствует незначительное количество созданных на сегодняшний день приемных семей 1. Этому можно найти много причин, в том числе экономических. Но препятствием для последовательной реализации положений о приемной семье на практике служат и некоторые недостатки правовых предпосылок существующих форм устройства детей на воспитание и регламентации отношений, складывающихся в рамках приемной семьи.
В полном соответствии с нормами международного права в ст. 1 СК РФ провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Этот принцип отражен в ст. 123 СК РФ, согласно которой только при отсутствии возможности устройства на воспитание в семью допускается устройство детей в воспитательные учреждения (в том числе в детский дом семейного типа), предназначенные зля детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2001 г. № 195 :<О детском доме семейного типа» предусматривается создание дет-жих домов семейного типа, имеющих организационно-правовую норму детского учреждения. Сходство детского дома семейного типа с приемной семьей состоит в самой идее создания подобного рода детского учреждения. Она заключается в организации обстановки, максимально приближенной к обычной семье. Представляется, однако, что при всех достоинствах этой идеи существует некоторая непоследовательность в ее нормативном закреплении.
Так, в соответствии с п. 5 Правил организации детского дома : c емейного типа (далее - Правила) решение о создании детского дома: c емейного типа принимается на основании волеизъявления лица, желающего взять на воспитание детей. Но исходя из приоритета семейного воспитания, при намерении взять на воспитание ребенка выбор должен быть сделан все-таки в пользу «семейных» форм воспитания, в частности приемной семьи. Из этого следует, что предусмотренное в Правилах основание создания детского дома семейного типа изначально противоречит международному праву и российскому законодательству, допускающим создание «несемейной» формы воспитания
детей вопреки принципу приоритетности «семейных» форм воспитания. Никаких дополнительных критериев, позволяющих решить, почему при желании взять детей на воспитание предпочтение должно быть отдано детскому дому семейного типа, нет. Из Постановления Правительства такой вывод сделать нельзя. То же можно сказать и об иных нормативных правовых актах. Между тем то обстоятельство, что детский дом устраивается по семейному типу, предполагает индивидуальный подбор детей. Это также сближает его с приемной семьей.
Путаница, существующая в нормативных правовых актах, делает такую форму устройства детей на воспитание, как детский дом семейного типа, нежизнеспособной. Если действовать в рамках закона, в полном соответствии с принципами семейного законодательства, то создание детского дома семейного типа вообще невозможно, так как оно не соответствует основным началам семейного законодательства. Строгое следование предписаниям, содержащимся в названных Правилах, приводит к нарушению принципа приоритета устройства осиротевшего ребенка в семью.
Следует также отметить, что смешение «семейных» и «несемейных» форм устройства детей на воспитание - приемной семьи и детских домов семейного типа - прослеживается в более позднем ведомственном акте. Так, в Письме Минобразования России от 22 мая 2002 г. № 802/28-5 «О проблемах приемных семей - детских домов семейного типа» понятия «приемная семья» и «детский дом семейного типа» употребляются как тождественные.
Письмом Минобразования России от 29 марта 2002 г. № 483/28-5 «Об организации работы по передаче детей на воспитание в семью, организации работы по осуществлению опеки (попечительства) над детьми» рекомендовано субъектам РФ принимать акты по внедрению патронатного воспитания. При этом такое воспитание ставится в один ряд с приемной семьей и толкуется в данном контексте как одна из форм устройства детей на воспитание в семью. Как показывает практика регионального законотворчества, патронатное воспитание по юридическим критериям практически ничем не отличается от приемной семьи'. Можно сделать вывод, что, используя предоставленную субъектам РФ возможность предусматривать у себя иные формы устройства детей на воспитание, субъекты РФ, по сути дела, уходят от использования такой формы устройства, как приемная семья, и создают иные формы устройства детей на воспитание в семью. К примеру, в соответствии с Законами Москвы 1 и Московской области 2 патронатное воспитание является формой устройства ребенка в семью на воспитание 1.
Решение вопроса о легитимности создания такой формы семейного воспитания, как патронат, зависит, по нашему мнению, от правильного толкования выражения «иные формы устройства детей на воспитание», содержащегося в ст. 123 СК РФ. Представляется, что в данном случае речь идет о возможности создания иных, «несемейных» форм устройства детей на воспитание. Однако создание иных форм устройства детей на воспитание в семью, кроме трех указанных в ст. 123 СК РФ, вступает в противоречие с действующим семейным законодательством. Представляется, что сама идея законодателя, заложенная в ст. 123 СК РФ, состояла в установлении исчерпывающего перечня форм устройства детей на воспитание в семью и предоставлении возможности создания иных, «несемейных» форм воспитания. Юридическая техника изложения рассматриваемой нормы, включающей исчерпывающий перечень форм устройства детей на воспитание в семью и открытый перечень альтернативных форм воспитания детей, тоже приводит к такому выводу. Иное толкование приведет к законодательному произволу на уровне субъектов Федерации в одной из самых чувствительных и сложных сфер правового регулирования. Такого рода вопросы, на наш взгляд, должны регулироваться исключительно на федеральном уровне, что не противоречит ст. 72 Конституции РФ.
Негативным последствием поиска иных форм семейного воспитания на основе действующего законодательства является фактическое игнорирование использования приемной семьи как формы устройства детей на воспитание.
Не вызывает сомнений то, что вместо создания калейдоскопа суррогатных форм устройства на воспитание детей следует уделить должное внимание регулированию отношений в рамках установленных на федеральном уровне форм устройства детей на воспитание в семью, а также решать вопросы финансирования этих форм, в частности приемной семьи, в том числе из средств федерального бюджета. Ценность любой нормы заключается в возможности ее реального исполнения,в ее обеспеченности.
Приоритет семейного воспитания, закрепленный в нормах международного права и воспринятый внутренним законодательством РФ, возлагает на государство обязанность по реализации этого принципа. Передача функций по непосредственному устройству детей на воспитание органам местного самоуправления является не чем иным, как делегированием полномочий по защите прав, однако без соответствующего финансирования. В результате все финансовое бремя по поддержанию приемной семьи (а оно немалое) полностью ложится на местный бюджет.
Правовым основанием для передачи ребенка на воспитание в приемную семью в соответствии с ныне действующим законодательством служит договор. Появление такой правовой конструкции, как договор в регулировании семейных отношений, в СК РФ связывается в литературе с усилением диспозитивных начал в регулировании семейных отношений 1. Несмотря на это, казалось бы, верное утверждение, следует определить роль договора в регулировании отношений в приемной семье.
Рассмотрение значения и роли иных видов соглашений, допускаемых в семейном праве, остается за рамками нашей статьи. Однако частичное исследование вопроса о правовой природе договора о приемной семье позволяет продемонстрировать особую отраслевую специфику договоров, заключение которых сегодня допускается СК РФ.
Отношения по устройству детей на воспитание в семью являются особыми семейно-правовыми отношениями, в которых очень сильны публичные начала. Именно в их регулировании в наименьшей степени могут и должны применяться методы частного права.
Субъектами отношений по устройству детей на воспитание в приемную семью выступают органы опеки и попечительства, приемные родители и приемные дети. Приемные дети не являются стороной договора. Но вместе с тем все действия по заключению договора о передаче ребенка в приемную семью совершаются в пользу устраиваемых на воспитание детей. Договор о приемной семье представляет собой разновидность договора в пользу третьего лица.
Сторонами договора о приемной семье выступают органы опеки и попечительства и приемные родители. К слову сказать, рекомендованное Комитетом образования г. Москвы 2 заключение трехсторонних соглашений при проживании приемных родителей и ребенка на разных территориях вряд ли оправданно. Множественность участников сделки может негативно отразиться на установлении в таких соглашениях органами опеки и попечительства своих обязанностей, что станет основанием для бесконечных споров о том, кто и что обязан делать. Пользе дела это мало что прибавит по аналогии с поговоркой: «У семи нянек дитя без глазу».
Представляется, что договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью нельзя отнести ни к одному из известных видов договоров в гражданском праве. Однако в научной литературе и в некоторых актах органов государственной власти 5 отношения, складывающиеся из договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, квалифицируются как гражданско-правовые отношения по оказанию услуг. Вместе с тем возмездность выполнения приемными родителями своих обязанностей, а также обязательственный характер правоотношений не могут стать основанием для отождествления этих отношений с гражданско-правовыми.
Заключение договора о передаче ребенка в приемную семью предполагает удовлетворение публичных интересов посредством действий частных лиц. Договор возмездного оказания услуг заключается между субъектами гражданского права в основном с целью удовлетворения частных интересов частных лиц. Представляется, что положительное действие передачи ребенка на воспитание в приемную семью предполагает, что лица, являющиеся приемными родителями, поступаются своими частными интересами в пользу интересов публичных. И при этом они руководствуются не желанием извлечь из этого занятия какой-то доход. Мотив таких действий лежит, как правило, за пределами сферы правового регулирования и заключается в душевной доброте, сочувствии, которые перевешивают на чаше весов личное благополучие лиц, берущих на себя заботу о чужих детях, нуждающихся в помощи. Напротив, желание извлечь прибыль при создании приемной семьи противоречит характеру этих отношений, равно как и семейно-правовым отношениям вообще. Обнаружение такого мотива в действиях потенциальных приемных родителей должно стать основанием к отказу в создании приемной семьи. Путем заключения договора о приемной семье происходит удовлетворение интересов детей - интересов, которые в данном случае являются и публичным интересом государства и общества.
Государство перекладывает с себя обязанность заботиться о детях, оставшихся без попечения родителей, на плечи частных лиц. Возмездность выполнения обязанностей приемных родителей по договору может быть отчасти объяснена именно этим. Оплата государством производится за выполнение функции государства по заботе о детях, оставшихся без попечения родителей, и их воспитанию. Характер действий приемных родителей никак не согласуется с представлением об объектах гражданского права (ст. 128 ГК РФ), где услуга (действия или деятельность) имеет прежде всего экономическую форму товара.
Публичный характер отношений по созданию приемной семьи, а также возникновение обязательств в пользу третьих лиц - детей -требуют должного отражения этих особенностей в действующем законодательстве. В частности, это касается порядка заключения дого-| вора о передаче ребенка на воспитание в семью.
Следует законодательно установить категорию понуждения к заключению такого договора со стороны приемных родителей, если i органы опеки и попечительства при отсутствии на то законных оснований уклоняются от его заключения. Необходимо также закрепить в законе правило о возможности рассмотрения в суде преддоговорных споров по заключению договора о передаче ребенка в приемную семью, если стороны не могут согласовать условия такой передачи, -по аналогии с правилом ст. 446 ГК РФ. Суд, рассматривая этот преддоговорный спор, должен руководствоваться интересами ребенка (детей). Именно суд сможет наиболее объективно установить баланс необходимого и возможного для достойного содержания и воспитания детей.
Определяя природу договора о передаче ребенка на воспитание в семью, нельзя не обратить внимание на попытки отождествления действий, выполняемых приемными родителями, с выполнением трудовых обязанностей. Использование в актах Минобразования России термина «оплата труда» не позволяет распространять на отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства правила трудового законодательства, так как правовая природа этих отношений различна. Однако в упомянутых ведомственных актах употребляется при этом термин «трудовые отношения». Такая, казалось бы, невнимательность и терпимость к смешению понятий в ведомственных актах служит формальным основанием для смешения на практике отношений, складывающихся при передаче на воспитание детей в семьи. Например, родители-воспитатели в патро-натной семье оформляются как штатные работники воспитательного детского учреждения и получают за это заработную плату.
Если определить природу отношений между органами опеки и попечительства и приемными родителями как трудовые, то следует признать верным распространение на них действия трудового законодательства, в частности правил об отпусках, режиме рабочего времени и т.п. представляется, что подобное «вторжение» в сферу трудового законодательства не соответствует целям создания и существования института приемной семьи.
Как в любой обычной семье не существует отпусков и времени отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для приемной семьи вряд ли это будет приемлемо. Принятие на себя обязанностей приемных родителей не является безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних или новых обязанностей по трудовому договору по месту работы. Если считать, что действия приемных родителей являются трудовой функцией, то приемному родителю следует определиться, какое из этих двух занятий будет для него основным местом работы, а какая работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности приемных родителей - это основное место работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого последствиями.
Думается, что такой подход можно рассматривать как ограничение правоспособности приемного родителя, что может стать дополнительным препятствием для создания приемной семьи. Нельзя не учитывать и тот факт, что наличие нескольких детей поставит приемных родителей или одного из них в такую ситуацию, когда они вынуждены будут отказаться от исполнения трудовых функций, что полностью согласуется с нормальной семейной жизнью, когда женщина-мать, имеющая нескольких детей, вынуждена не работать, чтобы надлежащим образом исполнять свои родительские обязанности. Выплата приемному родителю заработной платы за его труд по воспитанию приемных детей в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции. Кроме того, исполнение своих прежних трудовых обязанностей не ставится в законодательстве в зависимость от принятия на воспитание детей в семью на других основаниях: усыновление (удочерение), опека и попечительство. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должно ставиться под сомнение.
Вполне понятно, что, называя отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства трудовыми, мы тем самым защищаем права приемных родителей в сфере пенсионного обеспечения. Но можно было бы внести соответствующие изменения в пенсионное законодательство, включив приемных родителей в разряд лиц, имеющих право на получение пенсии наравне с лицами, работающими по трудовым или по гражданско-правовым договорам.
Однако смешение разноотраслевых отношении в рамках одного правоотношения для решения вопроса пенсионного обеспечения все-таки представляется сомнительным. Поскольку отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений как одной из форм воспитания ребенка в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых.
Несмотря на то что ст. 151 СК РФ и п. 3 Положения о приемной семье в качестве основания образования приемной семьи устанавливают договор о передаче ребенка на воспитание в семью, его значение здесь не столь определяющее, как это следует из текста закона. Безусловно, договор является юридическим фактом, но не единственным, а одним из элементов фактического состава образования приемной семьи. В числе таких элементов следует рассматривать также заявление лиц, желающих быть приемными родителями, заключение органов опеки и попечительства о возможности для этих лиц быть приемными родителями, а также акт органа опеки и попечительства, закрепляющий выбор конкретного ребенка для устройства в приемную семью.
Заключение договора в рассматриваемом правоотношении, особенно с учетом положений п. 1 ст. 152 СК РФ, носит скорее вспомогательный характер. Воля лиц, направленная на то, чтобы стать участниками правоотношения в приемной семье, уже находит свое выражение в заявлении в орган опеки и попечительства. А согласие органа опеки и попечительства на создание данной приемной семьи содержит заключение о возможности заявителя быть приемным родителем. Кандидатуры детей, которые берутся на воспитание в приемную семью, также определяются на стадии подбора детей, что находит отражение в соответствующем документе. Размер оплаты по договору в пользу приемных родителей и льготы также устанавливаются на уровне субъектов Федерации, и соответственно их отражение либо неотражение в тексте договора правового значения не имеет.
Таким образом, принципиальный вопрос о передаче детей в приемную семью уже заранее согласован сторонами. Кажется несколько странным, что договор носит название «О передаче ребенка (детей) на воспитание в семью», но п. 1 ст. 152 СК РФ не содержит положе ния о том, что в нем должны быть указаны фамилия, имя ребенка, передаваемого на воспитание приемной семье. В п. 1 ст. 152 СК РФ в качестве обязательных условий, подлежащих включению в договор о передаче ребенка на воспитание в семью, называются условия со держания, воспитания и образования ребенка (детей), права и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, а также основания и последствия прекращения такого договора.
Содержание договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью имеет важное значение. Но его текст может быть индивидуализирован. Например, можно предусмотреть в нем предоставление детям отдельных комнат или их переоборудование, приобретение одежды для детей в зависимости от климатических условий местности, где проживает приемная семья, приобретение необходимых учебных принадлежностей или специальных предметов для дополнительных занятий ребенка, и т.п.
Заключение договора при создании приемной семьи есть проявление ситуационного метода регулирования семейных отношений, когда требуется учет индивидуальных особенностей ребенка и потенциального родителя-воспитателя и конкретной ситуации. В этом и состоит основное значение договора. Без соответствующих административных актов разрешительного характера его заключение было бы вообще невозможно. Включение договора в состав оснований, порождающих семейные права и обязанности, вовсе не означает придание ему той самостоятельной роли, которую играют договоры в гражданском праве.
Ни СК РФ, ни Положение о приемной семье не предусматривают конкретных мер ответственности сторон по договору за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Только ст. 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетнего ребенка обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению и защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако особый характер связи участников договоров о передаче ребенка на воспитание в приемную семью требует создания продуманной системы мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых ими на себя обязательств.
Прежде всего в п. 2 ст. 155 СК РФ следует закрепить не право органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей), как это сделано сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный характер выполняемых органами функций. С целью избежания злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства при осуществ лении своих контрольных полномочий необходимо продумать сам механизм их осуществления. Это будет полезно как для органов опеки и попечительства, так и для приемных родителей. Соответствую щие специалисты органов опеки и попечительства будут знать, каким конкретно образом они должны осуществлять функцию контроля, а приемным родителям будут известны пределы осуществления этих полномочий, благодаря чему они смогут более эффективно защитить себя от возможного произвола.
Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением приемными родителями своих обязанностей. Основанием солидарной ответственности органов опеки и попечительства будет являться ненадлежащее осуществление ими контроля за исполнением родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине.
Введение солидарной ответственности необходимо не столько для наказания органов опеки и попечительства, сколько для обеспечения получения приемными детьми полной имущественной компенсации за причиненный им вред. Это полностью согласуется с основными началами семейного права, заключающимися в обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Кроме того, можно предусмотреть в законе специальное правило о солидарной ответственности при возникновении у приемных родителей обязательств из неосновательного обогащения путем присвоения средств, принадлежащих детям. Наличие таких механизмов в законодательстве будет реальным проявлением заботы о судьбе детей, а не только красивой декларацией.
Кроме того, в случае выявления ненадлежащего контроля со стороны органов опеки и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц к административной и уголовной ответственности, для чего нужно предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности.
В завершение хотелось бы обратить внимание на то, что при конфликте прав ребенка, с одной стороны, и прав приемных родителей и органов опеки и попечительства - с другой, по сути дела, сводится на нет возможность реальной защиты прав и законных интере сов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, кото рым станет известно о нарушении прав детей. Все это вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечитель ства, с тем чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.
22.08.2013
